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  • 明確審批放權邊界的原則、標準和切入點
  •      2013-07-12 17:10:56     
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      2013年5月13日,李克強總理在國務院召開的全國電視電話會議上強調,要加快行政審批制度改革,把該放的權力放掉,把該管的事務管好,激發市場主體和社會主體的創造活力,增強經濟社會發展內生動力,并承諾在本屆政府任期內國務院部門實施的行政審批事項要減少1/3以上,彰顯了黨中央國務院加快推動改革的決心和信心。

      千里之行,始于足下。審批放權,要深刻認識政府改革的復雜性和艱巨性,在理論上大膽探索,在思路上改革創新,在設計上精心細致,在實踐上求真務實。要進一步明確,哪些權力需要下放、壓縮和轉移?哪些需要根據實際情況完善和增加。政府職能轉變,要有破有立。這就涉及界定審批放權的邊界問題。

      國家在2004年對項目核準作出明確規定,要求凡是涉及國家經濟安全、重要資源、主要河流、污染嚴重和能源消耗大、涉及國家重點建設項目的投資必須由國家核準。當前,要根據新形勢下的新情況,在科學發展觀指導下,進一步明確審批放權的邊界。

      明確審批放權邊界的意義在于真正實現本次改革的目標——實現政府職能轉變。當前需要注意的是,在利益格局還在調整中和新的利益格局協調機制沒有建立起來的情況下, 要防止一些部門和地方以“凡是市場能辦交給市場,凡是社會能辦得交給社會,凡是地方政府能辦得交給地方”為借口,把一些不該下放的下放了,把一些需要下放的卻留下了,使現有的利益格局進一步固化。

      根據國務院機構改革和轉變職能的構想,行政審批權下放、壓縮和轉移主要是面對市場、社會和地方政府,這就要求厘清政府與市場、政府與社會、中央和地方政府的邊界,要對經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的具體形式、主要內容、服務對象細心研究,精心分類,制定出符合現階段中國國情的規則和標準,找準切入點。

      明確審批放權邊界的原則

      (一)從國情和我國階段性特點出發

      世界上不存在一般意義上的政府與市場、政府與社會、中央政府與地方政府關系模式,由于各個國家的歷史、文化、經濟、社會和體制背景不一樣,政府與市場、政府與社會、中央與地方政府關系組合方式也不盡相同,這也是為什么迄今為止會在世界范圍內出現并存在著自由市場體制、國家市場體制和社會市場體制等不同經濟模式的原因。一個國家走向市場化的階段不同,市場化程度不同,政府與市場、政府與社會、中央與地方政府關系的表現方式也不一樣。中國經過30多年的改革開放發展,社會主義市場經濟體制框架基本確立,但重點領域關鍵環節的改革任重道遠。當前,要在堅持社會主義市場經濟改革方向前提下,深入研究現階段中國發展的歷史、社會、文化和階段性特征,探索符合中國國情的政府、市場、社會以及中央與地方政府的邊界。以這次取消“非營利性科研機構認定”和“國家級示范生產力促進中心認定”為例,改革后,這些過去依靠政府審批獲得地位、信譽和資源的機構要面對還沒有改革的國有科研研究,意味著這些機構今后要完全依靠自己的研究能力、工作水平和社會影響在經濟社會發展中求生存、求發展、求壯大,與目前處于改革前夜的國有科研究機構進行競爭,這就是中國特色,中國國情和現階段的特點,這自然需要加速國有科研機構改革,否則,競爭環境不公平,何以談發展?

      (二)堅持有理論指導的實踐

      改革進展到這一步,理論的儲備必不可少。回顧上世紀90年代社會領域的產業化問題及其帶來的后果——老百姓看病難、看病貴、上學難、上學貴等,究其原因,理論上準備不足固然是原因之一。當時,經濟沙文主義盛行,有人認為經濟發展可以自然而然地帶動社會發展,認為市場手段可以適用于所有領域。現在看來,當時的理論界對政府性質、公共服務特點以及教育和醫療的基本公共服務等重大問題缺乏深刻認識和研究,對于世界范圍內的相關理論也缺乏了解。過去一個多世紀中,主要國家分別對自己的政府職能、基本公共服務體系進行了改革和創新,形成了各種各樣的基本公共服務供給模式,目前這種創新依然在探索中,有些研究已經非常深入,例如,當決定提供一種公共物品或服務時,必須考慮怎樣生產,例如,這些服務或物品是由政府工作人員來提供還是通過訂立合同由其他的生產者來提供。至于采取何種方式主要取決于是否節約成本,是否專業化,是否公平公正,和是否使服務對象滿意。對許多公共物品來說,政府基本上是安排者或提供者。從現代社會發展趨勢看,在公共服務領域,政府越來越多地扮演制度的安排者角色。在涉及到基本公共服務供給問題上,發展改革、衛生、教育、社會保障和勞動就業、民政、殘聯、文化等部門將越來越扮演制度的安排者角色。但必須認識到,目前指導公共領域改革的理論多是借鑒西方新公共管理和新公共服務的成果,如何找到適合中國國情和當前中國發展階段特點的市場理論和政府管理理論,需要中國的理論工作者深入實踐、潛心研究、勇于創新,為改革夯實理論基礎。

      (三)重在操作和技術上創新

      從理論上探索政府與市場、政府與社會、中央政府與地方政府的關系固然重要。在具體形式上,分清楚哪些事情需要政府去做,具體方式是什么則更重要。對于市場和社會,以及中央和地方政府也是如此。值得注意的是,最近20年來,西方國家為了提高政府績效,以最小的財政投入形成最大的社會產出,在社會領域探索社會企業、社會經營、社會創效證券等把市場手段引入社會領域的創新正在使市場與社會、政府與市場的邊界變得越來越模糊。目前,在社會經營、社會企業和社會創效證券領域唯一能夠進行區分的就是目標與手段,即目標是社會性的,手段是市場性的。這些革命和創新,需要政府制定新的管理框架和新的標準。在我國的一些地區和城市,諸如北京、上海、廣東正在開展此類的示范或試點。審批放權既是一個減量的過程,也是一個增量的過程。所謂減量,就是目前正在進行的今后還要進一步進行的審批放權;所謂增量,就是要在審批放權的過程中,建立起一系列新的社會組織形式,比如,把政府在公共領域的投資項目審批交給獨立的社會組織審批,避免下放和取消的權力在原有的體制內循環,進入自己所屬的事業單位或下屬單位。

      明確劃分審批放權邊界的標準

      (一)最大限度促進產業升級

      到目前為止,國務院兩批共批準取消和下放了133項行政審批事項,重點是經濟領域投資、生產經營活動項目,特別是一些對企業投資項目的核準,對企業生產經營活動的許可,以及對企業、社會組織和個人的資質資格認定等。在財政體制和政績考核體制改革沒有完成的情況下,下放審批權會不會造成:一是地方政府為發展經濟而發展經濟,上項目上規模?此次下放的項目中, 有25項是投資審批項目。從投資主體上看,除非僅僅為了追求GDP,否則企業是不會把資金投向產能過剩領域的,例如,面對當前產能過剩,取消“企業投資冷軋項目”、“舉辦全國性人才交流會審批”、“只讀光盤生產設備引進、增加與更新審批”和“設立出版物全國連鎖經營單位審批”等,讓舉辦單位或企業根據市場情況決策,自我管理、自我盈虧。作為市場主體,企業會根據供求關系做出決策和判斷,不會冒投資風險。市場機制的最大特點之一就是它會根據供需信號作出判斷和選擇,關鍵是地方政府不要在土地、稅收、財政等方面開口子,給企業造成投機的機會。這的確需要管好政府,要求地方政府根據產業升級要求,管好財政、土地等常規刺激經濟發展的手段,在轉變發展方式、改善保障民生和環境生態保護上加大力度,制定標準,作出規劃,總體布局。

      要下決心改變現行干部政績考核以GDP為主的體制機制,在地方政府依然把70%以上的精力放在經濟發展的前提下,有關投資項目下放還要積極和盡快研究政府資金投入的評價機制,使涉及政府項目投入的審批獨立于政府之外。在這個問題上,可以借鑒發達國家和地區的經驗,建立獨立的第三方機構來處理項目申請,例如,香港大學教育撥款實際上是由獨立于香港教育局之外的、由來自各界甚至包括世界各地的專家和專業人士組成的大學教育委員會審批,美國白宮用于社會發展的資金也是交給獨立于白宮社會發展辦公室之外的獨立評審機構評審的,政府不介入評審過程。

      (二)最大限度改善民生

      權力下放還意味著過去由政府自己評價自己的權利應當交給百姓和獨立的社會中介機構來承擔。通過群眾的評價來認定政府民生工作的績效。在民生領域要建立“自下而上”和“自上而下”相結合的考量政府的評價制度,主要評價指標將不再是GDP,而是民生指標和群眾的滿意度。

      (三)最大限度促進生態文明

      盡管審批權下放,但是政府對企業投資和項目建設的環境影響評價工作不能放松,而且要通過各種政策工具確保節能節排、資源節約利用、區域布局合理、生態環境健康以及公眾參與。環境保護不僅是企業的責任,也是全社會的責任,要鼓勵公眾參與支持居民自我管理、自我約束,逐步形成健康可持續的消費模式,這是實現生態文明建設目標的關鍵。本次取消的“企業投資紙漿項目核準”后,接踵而來的是如何控制污染和保護生態。政府要從排放標準和排放措施上嚴格把關,全程跟蹤,確保環境和生態安全。在這個問題上,要吸取近年來發生在各地由于環境問題引發群體事件的教訓,政府要真正在環境保護問題上有所作為。要建立獨立于政府之外的第三方環境影響評價機構。

      找準進入審批放權邊界的切入點

      (一)建立適合政府改革目標的決策機制

      審批放權需要進一步解放思想,進一步完善決策模式。更要進一步研究不論是政府投資項目還是社會投資項目的決策模式問題。例如,“企業投資在非主要河流的小水電項目”由國家發展改革委下放給地方政府投資主管部門,這不是問題的關鍵,關鍵是涉及環境生態及土地利益關系的各個利益主體參與決策和利益協調,使最終形成的方案可以為各方都接受,使項目實施順利,不引發群體事件。在中央和地方關系上,例如涉及到基我公共服務均等化,要建立中央政府、地方政府之間的協調協商機制,以澳大利亞為例,聯邦基金委員會根據前一年固定的人均稅收來計算轉移支付基金。基金的規模和增長由每年的總理會議根據宏觀因素、聯邦、各州的情況來確定。澳大利亞擁有一個非常復雜的均等化體系,這個體系依賴于財政收入和財政支出需求,其計算依賴于三個變量:人均財政收入的能力、人均支出需求、循環計算的專項基金的人均不同數額。聯邦基金委員會組織各州代表審議計算結構,然后遞交最終建議給聯邦內閣審議。聯邦內閣通常根據自己掌握的財政需求和財政支出等信息作出修改,每年的部長會議做出最終決定。

      (二)對政府服務進行全面細致分類

      要建設服務型政府,首先要對服務進行全面研究和分類,區分哪些是需要政府財政支持、哪些需要政府直接生產、哪些可以通過市場提供、哪些可以通過志愿生產。對于通過政府財政支持的也需要進一步分類,比如政府財政支出、稅收減免、聯合生產、其他公共資源的投入等;對于政府直接生產的也需要進一步分類,比如治安等;對于市場生產的也要深入研究,比如政府特許經營、社會經營、社會金融、公私合作伙伴;至于志愿生產需要進一步研究志愿服務、慈善捐贈等。這里要特別注意,政府生產、市場生產和志愿生產的界限隨著經濟社會發展,其界限越來越模糊,也越來越密切。除政府必須提供的基本公共服務外,在對各類基本公共服務分類和定性的基礎上,充分發揮合同外包、聯合生產、合作生產、志愿生產等體制機制的積極作用,在完善體制機制的基礎上,創造社會組織參與基本公共服務供給的積極性和創造性,推動社會組織發展壯大;在完善體制機制的基礎上,調動企業的積極性和創造性,積極履行企業的社會責任。

      接下來還要研究如何決定由哪些組織提供哪些服務,包括提供哪些服務、服務數量、服務標準,如何根據財政公平原則決定財政支出,如何制定居民接受服務的標準和規則以約束居民消費公共服務的個人行為,如何根據財政預算和服務類型選擇公共服務的供給者,這是最為關鍵的。

      (三)建立和完善自上而下和自下而上有機結合的評估體系

      僅僅自上而下考慮問題,會忽視居民和社區的利益偏好、基層特殊環境和問題,會使社區和居民的需求難以滿足。比較好的辦法是,自上而下與自下而上的有機結合。例如,政府購買服務,合同外包既然是政府授權的,行政機關必然有責任對服務業企業和社會組織進行監督和管理。在合同外包過程中,一定要明確政府和外包企業與社會組織的界限,明確約定公共服務的范圍,避免企業或社會組織越權。要建立健全評價規范和行業法規;著手調研和建立建設項目的評價篩選模型;建立評價的后評估規范;加強社會影響評估規范;加強就業評價方法研究,逐步引進先進的評級方法,開展就業影響評價有效性研究,發揮其決策作用。不斷提升政府相關人員的知識和專業化水平。基本公共服務創新需要學習型政府和學習型公務員隊伍。

      以政府購買服務為例,在我國,政府購買服務尚處在探索階段,很多配套政策還不完善,諸如,外包企業或社會組織的準入門檻尚不明確,第三方評估體系也沒有建立起來。要進一步制定政策,明確外包機構的資質,細化外包機構的選聘標準,加強對外包機構的全程監管,加大對外包機構違法的懲罰力度,提高違法成本,完善對外包機構的考核機制。

      (來源: 中國發展觀察   作者: 丁元竹 )

      


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