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  • 謝志巋:中國大部制改革的謎思與深化改革展望
  •      2013-05-13 16:34:05     
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      關于大部門體制,目前存在一些謎思,如認為大部制改革的主要目標就是減少政府機構數量;大部門制可以根本消除部門間職能交叉問題;大部制應該將所有存在交叉的職能和機構都整合到一起,越綜合越好;大部門制一定是更有效率的行政體制,等等。這些觀念不完全符合大部制的實質。構建完善的大部門體制,必須完成如下制度建構,即:核心職能或決策意義上的大部門體制;職能有機統一而非機械整合;決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調;行政層級設置合理,權責劃分清晰、一致。構建上述四個體制機制,并推進大部制的配套改革,應該是下一步深化大部門制改革的重點內容。

      大部制改革是我國行政管理體制改革的重要內容。近年來,我國在探索實行大部門體制方面取得了重要進展和經驗。但是,對于大部門體制,目前還存在一些謎思。如認為大部制的主要目標就是減少政府機構的數量;大部門制可以消除部門間職能交叉的問題,如果職能還存在交叉,那一定是大部門制設計還不夠科學;大部制應該將所有存在交叉的職能和機構都整合到一起,越綜合越好;大部門制一定是更有效率的行政體制,等等。謎思是英文myth的音譯新詞(新版《現代漢語詞典》尚未收入),是指似是而非、沒有事實依據的理論和觀點。將上述觀點稱為謎思,是因為這些觀點有一定道理,但又不完全符合實際,是一些似是而非或者至少不完全正確的觀點。因此,對關于大部門制的上述謎思進行辨析,對正確理解中央關于職能有機統一的大部門體制的內涵和特征,深化我國大部門制改革,避免大部門體制改革出現誤區,更好地發揮大部門體制的作用,具有重要的理論和現實意義。

      一、大部門體制的謎思及其辨析

      (一)大部制改革的主要目標就是簡單減少政府機構數量?

      長期以來,基于政府是必要的惡的理論假設,“小政府、大社會”被視為理想的公共管理模式,“守夜人”也成為政府角色的形象概括。但事實上,隨著經濟社會發展,政府角色從單純的守夜人同時變為調控者和監管者。政府職能則是“該有的有,該無的無;該大的大,該小的小”;既不是“無限的”、也不是“虛弱的”。在必須履行的職能上,政府機構的數量和規模均維持在適宜的水平上。因此,不能簡單地用“小政府”來概括現代政府的特征,“有限政府”、“強政府”,并配以“大社會”,才是現代政府應有的特征。這是歐美發達國家政府的普遍經驗。

      在大部門制改革的過程中,存在著片面追求精簡機構數量的傾向,用政府機構的總數量來衡量機構改革的力度和成效。這顯然有失偏頗,也是對現代政府機構設置和大部門體制的誤讀。

      發達國家和地區進入國家干預資本主義以后,特別是二戰以后,政府規模均經歷了大的擴張,導致行政國家的出現。為了抑制機構的過于膨脹,發達國家和地區開展了以新公共管理為主要內容的政府改革運動,試圖限制政府規模,控制行政權和行政成本的膨脹。但是,1980年代以來的政府改革運動,是對二戰后政府機構過于膨脹的反動,是一種“辯證的否定”,其公共服務職能及機構設置,仍然遵循必要和適宜的原則,核心的必要的公共服務職能、機構及人員,并沒有大幅削減。因此,這些國家和地區的政府并沒有變成“小政府”,而仍然是適宜的,具有足夠行政能力的政府。

      在關于大部制的討論中,發達國家和地區政府組成部門數量,常常為人們所稱道,如美國聯邦政府部門只有15個,新加坡政府部門為15個,香港決策局為12個,等等。在這樣的話語體系下,似乎這些國家和地區的政府機構就只有這些部門。但事實上,發達國家和地區除了這些政府部門外,還存在為數眾多的獨立管制機構/法定機構和辦事部門,承擔特定領域的行政管理職能,只是它們不是以政府部門的形式出現(有的還隸屬于代議機構)。如美國政府機構除15個大部外,還有包括環境保護署、中央情報局等在內的獨立機構70個,有包括白宮辦公廳、經濟管理和預算局、科學技術辦公室等在內的總統辦事機構約10個,有大量隸屬政府部門但履行職能相對獨立的二級局,如美國食品藥品監督管理局等。香港特別行政區除12個決策局外,還有各類執行機構、辦事機構60余個,包括審計署、廉政公署、地政署、規劃署、水務署、漁農署、食環署、行政署等等;此外,還有法定機構等相關政府機構71個。新加坡政府除大部外,還有60多個法定機構,包括國防科技局、經濟發展委員會、能源市場管理局、建屋發展局、國家環境局等等。

      可見,發達國家和地區的大部門體制,主要是決策或政府內閣(組成)部門數量較少,而不是所有政府機構的絕對數量少,其大部門體制是決策或內閣部門意義上的大部門體制,而不是具體執行機構意義上的大部門體制。在一些城市政府,甚至并沒有實行典型的大部門體制,如紐約市政府,其政府網站上顯示的政府機構總數量約為66個。

      除了較為完備的行政機構體系,發達國家或地區政府機構的人員配備也較為充分。如截止2012年3月,實行一級政府、一級管理的香港政府,共有公務員約159195人,其中警務處有公務員32708人,食物環境衛生署有9981人,消防處有9796人。完善的機構設置,適宜的人員配置,為有效的、制度化的行政管理提供了保障。

      由于我們沒有區分決策部門、執行部門和法定機構,將它們全部作為政府工作部門,并與發達國家和地區政府的主要部門(大部)的數量做比較,顯得我國政府機構數量遠多于發達國家和地區。如果統計所有政府機構類型,我國政府機構的總數量則并不一定比發達國家和地區多。因此,不區分機構性質和類型,單純追求精簡機構數量,可能并不完全符合大部門體制改革的實際。

      就政府總體規模而言,我國政府規模過大的原因,可能主要不是由于某一級橫向機構和人員過多,而是縱向管理層級過多的問題。層級過多,導致政府總規模過大。這一點后面再詳加討論。

      (二)大部門制是否能根本解決部門間職能交叉問題?

      大部門體制,是在合理劃定政府職能的基礎上,把政府相同及相近的職能進行整合,歸入一個部門管理,其他相關部門協調配合;或者把職能相同及相近的機構歸并成一個較大的部門,由其統一行使職權,把原來的政府部門或改革為內設的職能司局,或改革為大部門管理又具有一定獨立地位的機構;同時,把該由政府管理的事項切實管好,把不該由政府管理的事項轉移出去。很顯然,大部門體制有利于解決政府機關存在的職責交叉、政出多門、多頭管理的問題,實現職能的有機統一、權責的有機一致和分工與協調的有機配合。

      但是,大部門體制并不能完全解決職能交叉問題,如果指望大部門體制完全解決職能交叉問題,或者認為如果一些管理事項仍然存在交叉,那就是大部門體制設計還不夠科學,仍然需要不斷調整下去,直到解決職能交叉推諉問題為止,那這種觀念就存在問題。

      大部門制只能在一定范圍和程度上而不能徹底解決職能交叉推諉的問題,有其邏輯和事實基礎。其根本原因在于,一些工作事項,包含多個層面和環節,很難用一個分類標準完全劃分清楚,用不同的標準,同一個職能事項可以被歸入不同的部門。同一個管理事項,如果我們用這一標準將其歸入一個部門,解決其與這個部門的交叉;用另一個標準它又可能與另一個部門形成交叉。從這個意義上說,大部門制對徹底解決這類職能交叉問題是無解的。這也是部門設置在不同政府體制中存在差異的原因。以食品監管為例,美國是食品監管體制最完善的國家之一,其專業食品安全監管機構為美國食品藥品監督管理局,但涉及食品安全監管的機構實際上還包括農業部、商務部、財政部(酒類、煙草和輕武器管理局),聯邦貿易委員會(FTC)以及美國海關等,并沒有完全解決職能交叉的問題。

      我國政府機構設置很多是從計劃經濟時期的行業管理部門轉型過來的,雖然經過了多次機構改革,但核心職能、重要工作環節存在交叉重疊的情況仍然存在,需要通過大部制改革加以解決,這是沒有疑問的,也是大部門制在解決職能交叉問題上的重點方向。但是,指望僅通過大部門制改革完全徹底地、一勞永逸地解決所有職能交叉推諉的問題,是不現實的。

      事實上,解決與職能交叉相聯系的有利爭權、無利推諉現象,需要借助于其他的途徑,這些途徑包括:(1)加大反腐敗力度,防止利益部門化。沒有利益可圖,不同部門就不會爭奪各種資源配置的權力。(2)明確職能分工。對存在職能交叉的機構,進一步明確規定各自的職責邊界,促使各機構各司其職、各負其責。(3)加強激勵和問責,提高政府機構及其工作人員的責任和事業心,對瀆職推諉的機構和人員加強問責,以減少推諉、消極懈怠和不作為現象。

      (三)大部制中的政府機構是否越綜合越好?

      大部門制解決職能交叉的辦法是將職能相同和相近的機構整合到一個部門,這樣做有一定的制度經濟學理據。按照制度經濟學的觀點,同一機構內部的交易(協調)成本較低。但是,如果機構規模過大,管理成本則會提高,甚至可能抵消節約的交易成本。尤其是政府部門不像企業,可以通過經濟利益兌現激勵,政府部門主要靠職務晉升進行激勵,過大的機構設置,導致晉升機會減少,可能帶來較嚴重的管理困難。同時,將職能聯系不夠緊密的機構整合在一起,并不一定能夠發揮整體效益。如果內設機構間職能缺乏有機聯系,同樣會使這些機構從相互隔離的外部“煙囪型組織”變為內部的“煙囪型組織”,甚至會形成難以捏合的派系,增加內耗及管理成本。

      另一方面,將過多在核心職能和工作環節上關聯不大的部門以內設處室的形式納入一個大的部門,雖然可以減少部門之間的相互推諉,但也使得一些專業性較強的工作事項淹沒在諸多的工作事項中,使得這些事項的重要性降低,獨立、快速行動能力受限,實際上可能削弱對該項事務的管理。我們知道,現代政府科層制職能部門設置的根據,就是為了加強某項事務的管理而專門設立某類機構。把應該加強、相對獨立的工作事項合并在一個機構內,雖然可能減少工作交叉,但也犧牲了專業分工帶來的專業化和快速行動的好處。第一,在整合前,那些承擔相對獨立管理事項的機構,可以自主地、快速地開展行動,在作為內設處室并入大部門后,往往需要經過向大部門領導的多重請示、匯報、批準乃至會議討論程序后才能行動,自主性和能動性大大受限。第二,大部門內部頻繁召開的研究某一管理事項的會議,大大牽涉承擔其他關聯不大的管理事項的機構及工作人員的時間和工作安排,可能出現“陪了別家的會,誤了自家的事”的現象。第三,將那些適宜單獨開展的事項(與其它職能關聯不大)相對獨立設置,可以發揮專業化的優勢,提高工作效率;如果執行機構過于綜合,執法人員難以熟悉所有的法規規章,可能導致法規政策適用上的偏差,降低執法質量。

      概括地說,部門過大可能帶來管理上的困難,難以有機整合,犧牲專業化和分工的好處,可能削弱而不是加強那些重要的適宜單獨行使的職能。因此,大部門制并不是越大越好,越綜合越好。當然也不是越小越好,分工越細越好。是否整合,視乎整合的凈效益是否大于單獨設置的凈效益。

      (四)大部門制改革能否全面提高行政效率?

      提高行政效率,降低行政成本是行政管理體制改革的重要目的,作為行政管理體制改革核心內容之一的大部門制改革當然也不例外。大部門制通過轉變職能、理順關系、優化結構,形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制,可以從整體上優化行政過程,提高行政效率,降低行政成本。但是,大部門體制是否是全方位提高行政效率的制度安排,則需要進一步討論。

      按照單純的大部門來理解,大部門制通過明確權責,將外部協調變為內部協調,可以降低協調成本,減少職能交叉和推諉,因而提高行政效率。也就是說,從大部門制職能有機統一的角度來看(非有機統一的除外),大部門制有利于提高效率。但是,大部門制還有一個向度,即實現決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調。從這個向度來看,大部門制并不意味著行政效率,而是意味著行政質量的提高。因為決策權、監督權與執行權分離行使,會相互制約并增加工作環節,因而,可能降低行政效率。

      在實行大部門制的發達國家和地區,決策權、監督權對執行權的制約是普遍存在的,于是,所謂“議而不決,效率低下”的情形,也往往是這一體制的副產品。但總體而言,決策權、監督權的有效行使,雖然犧牲了一些效率,但也可以盡量避免決策失誤,減少社會成本,提高行政效能。

      過去,我國行政部門往往集決策、執行、監督權力于一體,行政效率較高,但由于缺乏制約,往往出現失誤和腐敗。實行大部門體制,必須改變權力過于集中的狀況,著力于提高行政效能而不是單純的行政效率。中央在闡述行政管理體制改革目標時,強調的也是提高效能而非效率。因此,將決策、執行、監督相互制約協調作為運行機制的大部門體制,在實施過程中可能會對行政效率產生一定影響,這是正常的。在實踐中,不能因為影響了一些行政效率,而否定大部制決策權、執行權、監督權相互制約、相互協調的運行機制。很顯然,在多數情況下,追求綜合的行政質量和效能,比片面追求行政效率更為重要。

      二、構建四個體制機制:深化大部制改革的重點內容

      大部門體制是一種具有特定內涵和特征的行政機構體制。對于大部門制的核心內容,黨的十七大、十八大報告和《關于深化行政管理體制改革的意見》作了明確闡述。概括起來就是:“按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求,緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系,進一步優化政府組織結構,規范機構設置,探索實行職能有機統一的大部門體制,完善行政運行機制。”這一表述,明確了大部制改革的內在要求。具體而言,構建完善的大部門體制,必須完成如下制度建構:(1)在政府核心職能上實行大部門體制;(2)機構職能實現有機統一而非機械整合;(3)建立決策權、執行權、監督權相互制約和協調的運行機制;(4)合理設置行政層級及其權責。目前,由于對大部門制的認識還不夠清晰,各地在探索進行大部制改革過程中,還存在一些問題,突出表現在還沒有完成上述四個體制機制的建構。因此,下一步深化大部制改革,應該以構建上述四個體制機制為重點。

      (一)構建決策(核心職能)意義上的大部門體制

      如上所述,大部門體制主要是決策或者核心職能意義上的,而不是所有政府機構意義上機構設置體制。參考發達國家和地區的經驗,大部門制的政府機構,應根據政府職能的性質和特點分類設置。

      1、核心大部門的設立要精干。參照發達國家和地區經驗,每級政府根據需要可設立數量精干的若干核心部門,作為政府組成部門,參與政府常務會議,統領政府決策事項,并對執行部門政策執行情況進行監督。決策部門一般只有決策權及監督權,沒有執行權,其主要職責包括:負責本領域政策制定,法規、規章草案的起草、修改、廢止和規范性文件的制定與修改,并按權限報政府常務會議或同級人大通過;制定本領域發展規劃;負責執行部門審批事項的設定、審批條件和程序的制定與變更以及收費項目的增減、收費標準的變更等;負責對執行部門政策、法規和規定的執行情況及其它重要工作事項進行監督;負責受理和評議對執行部門的申訴等。

      2、完善高效專業的執行機構設置。在剝離決策職能后,根據管理需要及專業化和綜合化相結合的原則,將現有政府部門調整、組建為若干對決策部門負責的高效專業的執行機構,包括執行局和法定機構。執行機構主要負責政策執行,一般沒有決策權,也不是政府常務會議成員,但可以并且需要就決策提出意見和建議。

      (二)實現職能機構的有機統一

      職能有機統一的大部門體制,是一種統分有度的機構設置體制,無論是決策機構還是執行機構,其設置的原則都是該統的統、該分的分、該轉的轉,不能不區別機構類型,單純以機構的總數量作為改革的目標,否則,就難以實現職能的“有機”統一。

      該統的統。即加強相同或交叉的核心職能或機構的整合,對適宜統合的職能機構盡量統合,最大限度避免在核心職能上存在機構職能重疊、政出多門、扯皮推諉的現象。要明晰工作分工,優化工作流程,裁并冗余重疊的機構和工作環節。

      該分的分。注重保持并發揮必要的專業化分工優勢,按照專業化和綜合化相結合的原則,在進行機構職能整合的同時,對那些任務相對明確,適合單獨開展的重要工作事項,不一定作為內設處室歸入一個部門,而應該以執行局、二級局或法定機構的方式單獨設立,以維持其必要的專業性、相對獨立性和快速行動能力。

      該轉的轉。即進一步轉變政府職能和履行職能方式。在社會主義市場經濟條件下,政府的職能主要是經濟調節,市場監管、社會管理和公共服務。目前,政府仍然承擔了很多應該由市場和社會承擔的事項,在履職方式上仍然習慣于官僚式、控制式和家長式的管理,程序繁雜,事務繁多,甚至還較普遍地存在爭權奪利及尋租、設租式的管理(如自行設定標準、名目繁多的檢查評估等)。過多不適當職能和落后的履行職能方式,平添了機構間協調合作的障礙,影響政府作為一個整體履行職能。因此,實現職能有機統一,必須進一步轉變政府職能及履行職能方式,使政府從全能型、控制型政府向監管型、服務型政府轉變。

      (三)構建決策、執行、監督相互制約、協調的運行機制

      要想實現決策權、執行權、監督權相互制約和協調,必須使三者由不同機構相對分離行使。具體而言,可采取如下幾種方式。

      (1)垂直分離模式。即組建獨立于執行部門之外的決策機構,統領一個或幾個執行機構。如果執行層各職能間關聯性小,專業性強,則實行一個決策機構下設幾個執行機構;如果執行職能間相關性大,具有縱向或橫向的承接關系,則可整合設立一個執行機構。在垂直分離模式中,決策機構的地位高于執行機構,執行機構對決策機構負責。垂直分離模式具有權威性、專業性、獨立性、靈活性的特點,制約力度大,因而是一種最徹底的分離模式。但這一模式的缺點是需設立專門的機構,并且行政效率會受到一定影響。

      (2)水平分離模式。與垂直分離模式相比,水平分離模式的特點是,在行政部門之外設立一個與行政部門平行而不是地位高于執行機構的決策咨議機構,獨立地對行政機構的決策進行討論、評議,并監督決策的執行。對應行政機構的所有決策都需提交決策咨詢委員會討論、評議,相應政策文件可由行政機構代擬,也可由決策咨詢委員會委托相關領域專家草擬。

      (3)綜合分離模式。集中設立一個大的綜合性決策機構,負責統籌審議本級政府各部門上報的法規、文件、規劃。各部門決策事項在上報政府常務會議之前,必須先提交決策委員會審議。在決策委員會內部,根據領域設立若干分組委員會,討論本領域內的重大決策事項。決策委員會的辦公室可單獨設立,亦可依托政府法制和研究部門設立。此模式可以實現決策權與執行權的分離,但由于規模太大,涉及面太廣,可能難以實現專業化和精細化,也增加了協調成本,降低決策和監督效率,因此,應結合運用垂直分離和水平分離模式。

      無論哪一種模式,都需設立相對獨立的決策咨詢委員會,這是決策意義上大部門體制得以運轉的重要制度安排。政府所有決策,必須經由決策咨詢委員會討論、評議并簽署意見。參照香港做法,可在每個決策/核心部門下設若干與執行機構業務對應的決策咨詢委員會及分組委員會(小組),對各決策事項開展專業決策咨詢和評議工作,并對執行機構相關執行工作進行監督。決策咨詢委員會設主席1名,委員若干名,除執行機構負責人作為當然成員外,主席及主要成員均由社會人士擔任。決策咨詢委員會及各分組委員會委員,由各黨派、團體、協會(非政府部門)從業界和專家學者及社會代表人士中推薦產生,由政府(或決策部門)行政首長任命。委員任期為兩年,每兩年輪換三分之一成員。委員經產生的組織推薦,可以連任,但連任一般不得超過6年。決策委員會下設秘書處負責日常工作,秘書處可附設在相關部門,也可單獨設立。決策委員會的職責、工作程序、產生和任期等事項由立法明確規定。

      (四)深化行政管理層級改革

      前面已經提及,從某一級橫向部門總數量來看,我國政府機構并不一定比發達國家和地區多。導致我國政府規模較為龐大的原因,可能主要來自過多的管理層級設置。過多的層級設置(尤指城市政府),使每一級機構和人員均顯不足,但總規模仍然過于龐大。比如,在我國大城市政府,如果某個系統共有工作人員750名,分布在市(150人)、10個區(每個區30名),50個街道(每個街道6名)。如果像國外一些大城市那樣實行一級管理,也許500名工作人員就夠了,并且機構設置和人員配備均會較為充裕和完備。其他部門也是這樣,每個層級機構和人員配備均嫌不足,但總規模卻偏大。在這種情況下,各級政府及各部門均極力擴充編制乃至臨聘人員,使得政府規模難以得到有效控制;同時,層級過多也容易導致行政成本增加(規模不經濟),事權財權難以劃分清楚,推諉扯皮及協調成本高。因此,要控制政府總規模,必須將行政系統作為一個整體進行改革,在調整橫向運行機制的同時,理順縱向運行體制(層級)體制。

      (1)逐步擴大垂直管理范圍和領域。在我國,條和塊兩個管理主體的存在是造成權責交叉重疊的又一重要原因。因此,解決行政機構間職能重疊、權責不清和條塊推諉的問題,需要同時理順條塊關系。應借鑒發達國家和地區的經驗,逐步擴大垂直管理范圍,尤其在城市政府(在管轄范圍和幅度上適宜垂直管理),更應如此。要理順不同層級的事權財權劃分,對適宜實行垂直管理的領域,由職能部門一管到底,以解決條塊之間的矛盾,統籌管理和服務資源,推進區域公共管理和服務的一體化及規范化,同時也有利于在明確條塊責任的基礎上加強問責。

      (2)探索縮短行政管理層級。有限的行政資源在過多的層級間配置,是導致各個管理層級行政資源(人力物力財力)不足,相互扯皮推諉的重要原因。因此,防止大部制改革后事權在不同層級間推諉,必須深化行政管理層級改革。通過減少管理層級,合理設置管轄范圍,統籌配置人財物等行政資源,充實各必要層級管理力量,減少資源空耗在中間環節,改變總體資源富余,但各級行政管理資源卻顯不足的局面。

      (3)合理設置不同層級的職能機構。根據中央《關于深化行政管理體制改革的意見》精神,結合各地情況,合理劃分不同層級事權,適合由特定層級集中行使的事權由特定層級集中行使,適合由各層級共同負責的事權,由各層級負責,并配以相應的財權。在合理劃分事權的基礎上,根據各層級政府的職責重點,合理調整地方政府的機構設置。

      三、推進大部制的配套制度改革

      大部門制改革的目的,是減少職能交叉推諉和政府管理縫隙,通過決策、執行、監督權的相互制約協調,規范權力的行使。實現這一目的,既與機構職能設置有關,也與完善的權力制約、法治及公共部門的服務意識和責任心密切相關。發達國家和地區大部門制是在西方政治制度背景下運行的,其大部門制的運行環境,包括有效的激勵、強有力的監督、法治和問責制等。因此,確保我國大部門體制的運行,必須同時完善相關配套改革。

      (一)加快法治政府建設

      大部門體制決策、執行、監督權的行使,以及相對獨立的法定機構的設立和運行,都必須以完善的法治為保障。沒有完善的法治,權利的分立行使和法定機構的獨立性都難以保證,大部制的運行也將難以保障。因此,必須完善法制,嚴格依法行政。任何機構和個人必須按照法規規定的權限和程序行使職能,不能以權代法。為此,應實現政府職能、機構、人員編制,行政決策、審批、處罰,政府投資、公共財政管理等工作的法定化,以法治保障政府機構按照改革預定目標有序運作。

      (二)加強公務員行政倫理和職業操守建設

      行政倫理和職業操守,是規范公共部門及其工作人員行為的重要工具。要加強行政倫理和職業操守建設,形成公共部門服務型、民主型的行政文化,破除一些公務員思想中存在的高高在上的特權思想和官本位思想,全面提升公務員的服務水平、服務意識和服務精神。要加強公務員合作精神培養,形成部門之間、工作人員之間共同解決問題、協作完成工作的良好氛圍。

      (三)完善公務員隊伍的激勵機制

      針對大部門制改革后公務員晉升通道收窄及一些大的部門由于工作人員過多、發展受限等問題,完善公務員隊伍的激勵機制。一是要進一步完善綜合管理、行政執法、專業技術為基礎的公務員分類管理制度體系,使不同職位的工作人員享有適當的職業發展通道。二是要完善選人用人機制,拓寬各職類公務員競爭領導職務的通道。三是要堅持選人用人中的公平正義,提高選人用人的公正性,形成公務員的正向激勵機制。

      (四)加強監督和問責

      大部制使一些機構的權力更加集中,能不能建立起權力約束機制,有效遏制部門利益,防止因權力過度集中而產生腐敗問題,成為大部制改革成功的一個關鍵。除了在行政運行機制上切實形成決策、執行和監督相互協調制約的體制外,還要完善人大、政協、新聞輿論監督,暢通人民反映意見和建議的渠道,同時,大力推進陽光政府建設,除確屬不宜公開的少數事項和領域外,推進政府行政的全過程、全方位公開,將政府工作置于全社會監督之下,實現對政府權力運行過程的“實時監督”。工作責任心是避免出現推諉懈怠、彌合政府管理縫隙的基礎環節。必須通過完善問責機制提高政府部門及其工作人員的責任心,通過高度的責任心形成各相關部門齊抓共管的局面。對確實存在敷衍塞責,效率低下乃至貪污腐敗等行為的政府部門及其工作人員,要依法依規予以嚴肅處理和追究。

      


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